сряда, 1 септември 2010 г.

Законодателна реформа на политическите финанси

Проект на Център за либерални стратегии и Институт „Отворено общество”

Доклад на експертна група: Даниел Смилов, Център за либерални стратегии и Софийски университет; Милена Паунова, Център за правни инициативи; Живко Георгиев, BBSS Gallup International; Димитър Димитров, Софийски университет; Георги Ангелов, Институт „Отворено общество”; Георги Ганев , Център за либерални стратегии и Софийски университет.

2010 г.

Обобщение на основните предложения:

• Предоставяне на партиите на достатъчно законни средства за дейноста им: В настоящата ситуация това е възможно чрез запазването на бюджетната субсидия на нива, които биха намалили натиска за набиране на нерегламентирани частни средства. Настоящият доклад предлага изчисления на необходимата държавна подкрепа. На базата на тези изчисления, ние твърдим, че увеличаването на бюджетната субсидия за партиите в началото на 2009 г. бе положителна стъпка. Поради съображения, свързани с настоящата финансова криза, увеличената субсидия не трябва да се преосмисля по принцип, макар че временно намаление в размер от 10-15% не е немислимо.
• Същевременно, необходимо е да се търсят финансови стимули за партиите да разширяват членската си база и да набират средства от малки дарения. Те не бива да разчитат единствено на държавата и да се „отчуждят” от избирателите си. За да се избегне подобна зависимост ние предлагаме част от полагащата се субсидия за всяка партия – между 10-20% - да се дава като съфинансиране за всеки лев набран от малки дарения (например тези до 500 лева) и членски внос.
• Необходимо е партиите да развиват свой собствен експертен капацитет, а да не разчитат само на наети външни експерти и агенции. Затова предлагаме 10% от държавната субсидия да се предоставя срещу развити проекти за усилване капацитета на аналитичните звена към партиите, стипендии за техни кадри, образователни мероприятия за персонала, детайлно развитие на програми и стратегии, конференции и др.
• Таван за набиране на частни средства: Вместо забрана за корпоративните дарения, по-удачно би било да се въведе т.нар. релативен таван на частните дарения. Предлагаме партиите да не могат да набират частни дарения (на годишна база), които надхвърлят годишната субсидия за най-голямата парламентарна партия. Един такъв гъвкав таван би осигурявал състезателност, без да свежда политическата надпревара до корпоративна подкрепа за дадена партия. Същевременно, по-високият таван за частни дарения ще стимулира партиите да извадят своите донори на светло.
• Постоянен интернет-базиран регистър на частни дарения: Експертната група се солидаризира с идеята за постоянен, единен регистър на частните донори на партиите – физически и юридически лица. Важното е този регистър да дава лесен достъп на гражданите до името и размера на дарението на всеки донор (за дарения над 100 лева). Регистърът трябва да има търсачка и да е в състояние да обобщава информация по предварително зададени категории.
• Външен контрол: До 2009 г., контролът, който Сметната палата осъществяваше върху финансирането на партиите, бе изключително документален. Промените в нормативната база през 2009 г. увеличиха правомощията на Сметната палата: сега тя може да извършва одит, при който да прави фактическа проверка на отчетите на партиите, включително да изисква достъп до служебни помещения, информация и документи от партиите или трети лица. Все още няма държавен орган, който да контролира фактическото състояние на нещата (в реално време) по време на кампании, обаче. За да съществува ефективен фактически контрол, ние предлагаме създаването на мониторингов отдел към Централната избирателна комисия, който да има достатъчно прерогативи и ресурси, за да осъществява проверки на финансирането на партиите. Този отдел трябва да работи в тясно сътрудничество със Сметната палата.
• Медийно-рекламно регулиране: Необходима е изработката на специален и детайлен „етически кодекс” за политически кампании в българските медии. Това е задължение на медийната гилдия, която трябва да поеме ясен ангажимент за спазване на детайлни правила, гарантиращи обществения интерес в отразяването на политическата надпревара.Що се отнася до държавната регламентация, необходимо е при едно значително повишаване на държавната субсидия да се въведат ограничения на парите за политическа реклама в централните телевизии. В противен случай рискът е голяма част от тази субсидия да се изразходва за скъпо-струващи 30-секундни клипове, чийто ефект върху политическия процес е спорен. Нашите предложения са в две посоки. От една страна, възможно е да се въведе забрана за закупуване на политическа реклама в централните телевизии в размер по-голям от 10-20% от държавната субсидия за най-голямата партия. Алтернативното предложение е държавата да закупува с 10-20% от общата субсидия за политическите партии медиен пакет, който след това да разпределя между партиите.




1. Увод
1.1 Партийното финансиране като проблем
Финансирането на политическите партии в България заслужено има славата на една от най-непрозрачните области на нашия обществен живот. Въпреки многократните опити за реформа, ситуцията и в момента е тревожна. Според съществуващите анализи, малка част от средствата за политически цели се набират и изразходват по предвидените в законите начини. Това е и впечатлението на широката общественост, което допринася за критично ниските нива на доверие в партийната система като цяло. Един кратък списък на проблеми е достатъчен, за да разкрие сериозността на положението:
Набиране на средства от нерегламентирани източници: Законодателството в момента предвижда множество ограничения на източниците и размера на набираните средства. Цялостният ефект от тези разпоредби не е впечатляващ, обаче. Партиите в крайна сметка разчитат на ограничен кръг големи, корпоративни донори и пренебрегват източници, като членски внос и малки дарения. Появиха се и партии, формирани около един бизнесмен, който изцяло е отговорен за финансирането им. Тези развития подсказват, че действащата регулация на практика не работи. Заобикалянето на ограниченията (чрез разбиване на големи дарения на определен брой подставени лица или чрез кешови и нерегистрирани дарения) става особено опасно, като се има предвид интереса на организирани престъпни групи от политическа протекция. Нямаме гаранции, че част от парите, които циркулират в политическата система, не са с криминален произход.
Изразходване на средства над определените от законите нива: По преценка на специалисти и на базата на проведени мониторингови проекти, може да се констатира, че официално обявяваните разходи на партиите са само малка част от цената на политиката в България. Това не е специфично български феномен, но в една среда, пропита от перцепции за корумпираност на политическата сфера, този проблем добива особена острота. Освен това, България е страна с висок ръст на покачване на цените в редица области: това няма как да не се отрази и на „цената на политическото”, каквито и неясноти да има при нейната калкулация.
Ползване на финансови и нефинансови ресурси на трети лица: една от най-сериозните трудности при финансирането на партиите от частни източници е проблемът с т.нар. трети лица или „независимото изразходване на средства”. Става дума за директното закупуване или предоставяне от трети лица на стоки и услуги в полза на дадена партия. Този въпрос е труден за регулация, защото от една страна координацията между партии и трети лица трябва да се докаже, а от друга страна не е ясно кой е oправомощеният орган, занимаващ се с такъв вид контрол у нас.
Закупуване на гласове: В последно време партиите и кандидатите преминаха към масово директно закупуване на гласове, което е нова демонстрация на отчуждението на гражданите от политическото. Безнаказаността и високата възвращаемост на инвестицията, както и ниската мобилизационна сила на идеологиите и лоялността към политически идеи, доведоха до възникването на този пазар, който определено не е типичен за една консолидирана демокрация. Политическият патронаж и клиентелизъм, както и директната материална облага се превръщат в основен инструмент за електорална мобилизация, което показва, че сме се запътили към модели като „pork barrel politics” и “machine politics”, известни от историята на САЩ, с всичките им съпътстващи проблеми, като корупция, връзки с организираната престъпност и развихрен популизъм.
Злоупотреба с публични медии – скрит пазар на рекламата в частни медии: Въпреки прогреса в областта на регулирането на публичните медии, все още съществуват възможности за злоупотреба в полза на управляващите. Все по-значим става и проблемът в частните медии, обаче, които търгуват своята подкрепа за политическите сили на пазар, който не се отличава нито с прозрачност, нито с честна конкуренция.

1.2. Законодателната реформа и гражданското общество
На фона на тези проблеми, промените в законодателството по финансиране на партиите са крайно наложителни. От една страна, една нова регулация на партийното финансиране е необходима като естествено продължение на съществуващите инициативи по отношение на проблема конфликт на интереси и борбата с корупцията. Намаляването на партийната зависимост от концентрирани корпоративни или индивидуални интереси е ключова за решаването на тези два сериозни проблема пред българското общество. От друга страна, реформата е необходима с оглед на по-доброто функциониране на представителните структури на българската демокрация, сред които политическите партии играят централна роля.
От особена важност, обаче, е предложенията за реформа в една толкова чувствителна сфера да бъдат изработени по открит и делиберативен начин, за да не остане впечатлението, че са плод на някакви тясно партийни интереси. Водени от това разбиране, Институт „Отворено общество” и Център за либерални стратегии инициираха сформирането на група от независими експерти (представители на гражданското общество и академичната общност), чиято задача бе да изработи доклад с предложения за законодателни промени, предлагащи иновативни решения на проблеми, които са останали извън фокуса на политическите дебати. Част от задачата на тази група бе да вземе участие в един задълбочен дебат между основните партии, експерти, медии и други представители на гражданското общество, като се търси максимален консенсус около законодателни решения, които отговарят на следните принципи:
• Състезателност на политическия живот, която позволява представителство на плуралистични интереси;
• Стабилност на партийната система;
• Избирателни кампании, основани на честна надпревара за гласове между партии и кандидати;
• Прозрачност на политическите финанси и отговорност за нарушения;
• Достатъчно финансиране на партиите от легитимни източници;
• Нарастване на дела на средствата набрани от малки дарения и членски внос и елиминиране на зависимости от малък брой големи донори;
• Вътрешно-партийна демократична отговорност и отчетност по отношение на партийните финанси.
• Реформата не трябва да се мисли като еднократен (предизборен) акт, с който определени политически играчи се опитват да решават тактически задачи. Важно е да се създаде и запази един постоянен интерес към правната регулация на тази област, тъй като тя е много динамична и непрекъснато се появяват нови проблеми: не бива да се очаква, че дадена законодателна реформа може да реши тези проблеми веднъж завинаги. И партиите и донорите са доста „креативни” в измислянето на хитроумни начини на заобикаляни на една или друга разпоредба. Затова е необходимо да се осъществява постоянен мониторинг, да се създадат експертно-граждански „обсерватории”, които да следят отблизо развитието на проблемите в областта на партийното финансиране.

1.3 Предложенията на експертната група
В настоящия доклад, експертната група се обедини около следните основни идеи за законодателна промяна:
• Предоставяне на партиите на достатъчно законни средства за дейноста им: В настоящата ситуация това е възможно най-вече чрез запазване на увеличената през 2009 г. бюджетната субсидия до нива, които биха намалили натиска за набиране на нерегламентирани частни средства. През 2009 г. бюджетната субсидия беше увеличена от 2% на 5% от минималната работна заплата за текущата календарна година. Това увеличение беше разумно и не бива да се отменя, като антикризисна мярка. Временна редукция в рамките на 10% за 2010 г. може да се обмисли, обаче, най-вече като политически знак на солидарност на партиите с усилията за съкращаване на бюджетния дефицит.
• Същевременно, необходимо е да се мисли за финансови стимули за партиите да разширяват членската си база и да набират средства от малки дарения. Те не бива да разчитат единствено на държавата и да се „отчуждят” от избирателите. За да се избегне подобна зависимост ние предлагаме част от полагащата се субсидия за всяка партия – между 10-20% - да се дава като съфинансиране за всеки лев набран от малки дарения (например тези до 500 лева) и членски внос.
• Необходимо е партиите да развиват свой собствен експертен капацитет, а да не разчитат само на наети външни експерти и агенции. Затова предлагаме 10% от държавната субсидия да се предоставя срещу развити проекти за усилване капацитета на аналитичните звена към партиите, стипендии за техни кадри, образователни мероприятия за персонала, детайлно развитие на програми и стратегии, конференции и др.
• Таван за набиране на частни средства: Вместо да се въвежда забрана за корпоративните дарения, по-удачно би било да се въведе т.нар. релативен таван на частните дарения. Предлагаме партиите да не могат да набират частни дарения (на годишна база), които надхвърлят годишната субсидия за най-голямата парламентарна партия. Един такъв гъвкав таван би осигурявал състезателност, без да свежда политическата надпревара до корпоративна подкрепа за дадена партия. Същевременно, по-високият таван за частни дарения ще стимулира партиите да извадят своите донори на светло.
• Постоянен интернет-базиран регистър на частни дарения: Експертната група се солидаризира с вече публикувани предложения за постоянен, единен регистър на частните донори на партиите – физически и юридически лица. Важното е този регистър да дава лесен достъп на гражданите до името и размера на дарението на всеки донор (за дарения над 100 лева). Регистърът трябва да има търсачка и да е в състояние да обобщава информация по предварително зададени категории. Този регистър би трябвало да се поддържа от сметната палата, като партиите се задължат да подават информация към него с минимални забавяния след получаването на дадено дарение.
• Външен контрол: В момента, няма държавен орган, който да контролира фактическото състояние на нещата по време на кампании. За да съществува ефективен фактически контрол, ние предлагаме създаването на мониторингов отдел към Централната избирателна комисия, който да има достатъчно прерогативи и ресурси, за да осъщесвява проверки на финансирането на партиите и кандидатите по време на кампании. Служителите на този отдел ще имат за задача да сигнализират в реално време за съмнения за извършени нарушения, като в определени случаи сезират Сметната палата, прокуратурата и други релевантни органи. Този мониторингов отдел ще даде възможност да се ограничат случаите, в които трети лица плащат директно партийни по своя характер мероприятия: последващ контрол много трудно би могъл да установи подобен проблем.
• Медийно-рекламно регулиране: Необходима е изработката на специален и детайлен „етически кодекс” за политически кампании в българските медии. Това е задължение на медийната гилдия, която трябва да поеме ясен ангажимент за спазване на детайлни правила, гарантиращи обществения интерес в отразяването на политическата надпревара.Що се отнася до държавната регламентация, необходимо е при едно значително повишаване на държавната субсидия да се въведат ограничения на парите за политическа реклама в централните телевизии. В противен случай рискът е голяма част от тази субсидия да се изразходва за скъпо-струващи 30-секундни клипове, чийто ефект върху политическия процес е спорен. Нашите предложения са в две посоки. От една страна, възможно е да се въведе забрана за закупуване на политическа реклама в централните телевизиил Тази забрана може да е пълна (както във Великобритания, например) или частична – покриващи рекламни поръчки в размер по-голям от 10-20% от държавната субсидия за най-голямата партия. Алтернативното предложение е държавата да закупува с 10-20% от общата субсидия за политическите партии медиен пакет, който след това да разпределя между партиите.

2. Аргументация
Европейските модели за финансиране на партиите имат подчертан егалитарен уклон – те се опитват да създадат равни условия за политическа надпревара за партии, които се ползват със сходни нива на обществена подкрепа. Начините това да се постигне са най-общо два. От една страна, съществуват модели, при които държавата предоставя сериозни субсидии на партиите – като Германия, например. От друга страна, възможно е държавата да наложи ограничения върху изразходването на средства за политически кампании, като същевременно предостави и свободен достъп до публичните електронни медии. Пример за такъв модел е Обединеното кралство, където също така е забранено закупуването на допълнително време за политическа реклама в електронните медии, с цел сваляне на общите разходи и създаване на равни условия за надпревара. Повечето от останалите европейски модели са комбинация на изложените два подхода: в нашите предложения ние също предлагаме смесен модел на държавно и частно финансиране, който използва и държавна субсидия и различни инструменти за ограничаване на нарастването на цената на кампаниите.

2.1 Публично финансиране
Въпросът с финансирането на политическите партии е тясно свързан със стимулите за тяхното поведение при вземане на политически решения. Правенето на политика става все по-скъпо в България и съответно финансирането на тази дейност е един от най-важните проблеми пред българските партии. Същевременно именно по този въпрос съществува значителна възможност за макро-обществен конфликт на интереси. От една страна политическите партии имат интерес да представляват значителен брой граждани, за да имат съответна политическа тежест и участие в органите на властта. От друга страна, необходимостта от финансиране на дейността им ги поставя в зависимост от богати, но малко на брой донори, като при тези отношения политическите партии имат интерес да прокарват дневния ред на тези донори дори когато той е в ущърб на интересите на значителен брой граждани.
Идеята за публичното финансиране на дейността на политическите партии цели да елиминира именно този конфликт на интереси, като разкачи нуждата на партиите от финансиране от съответния малък брой богати донори, или поне направи зависимостта от донори значително по-малка.
В тази идея определено има смисъл, но сведена към практически съображения, тя поражда набор от въпроси, които трябва да бъдат разгледани. Те могат да бъдат разделени в две основни групи.
Първо, въпроси за размера на публичната финансова помощ. Този размер може да бъде разглеждан в съотношение с общия държавен бюджет, или в съотношение с някакво разбиране за „нормалните” разходи за политическа дейност. Особено важен въпрос от тази група е този за публичния образ на тази субсидия – дали тя ще изглежда адекватна или прекомерна в очите на публиката, която поначало не е настроена позитивно към политическия елит. В тази посока един рационален подход е да се определи, колкото и условно да е това, някаква конкретна представа за това колко струва дейността на една сравнително голяма и редовно представена в парламента българска партия, като тази единица мярка бъде използвана за основа за преценка на необходимостите и на другите партии. След като това бъде направено, на базата на съществуващите бюджетни и стопански реалности могат да се разработят два варианта – на относително по-щедро и на относително по-скромно публично финансиране на разходите на партиите.
Второ, въпроси за фокуса на публичното финансиране, в смисъл на това дали то да е общо, или да е диференцирано по отношение на специфични аспекти на работата на политическите партии. Основната ос, спрямо която специфичните дейности на политическите партии могат да бъдат диференцирани, е дали става въпрос за дейности свързани с конкретна изборна кампания, или става въпрос за дейности свързани с текущо провеждане на политическия процес – генериране, анализ и обсъждане на идеи за политики, връзки с обществеността, различни публични прояви. Тук възможните варианти за фокуса на публичното финансиране на политическите партии са два. Първият е да се финансира изобщо дейността, без да се прави разлика дали партията ще реши да изхарчи тези пари за кампании или за текуща политическа дейност. Вторият е публичното финансиране да регламентира два различни режима на отпускане на пари за партиите: за обща текуща дейност и отделно за финансиране на кампании.
В общи линии, според отговорите на тези групи въпроси, могат да бъдат очертани четири варианта на финансиране на политическите партии. Това са вариантите на относително щедро или умерено финансиране с общ или диференциран фокус.

2.1.1 Най-обща начална сметка на цената на политиката в България
Основните разходни пера в бюджета на една политическа партия във време извън предизборна кампания включват поддръжка на централния партиен апарат и неговите мероприятия, на местни организации на партията и комуникация, както вътрешнопартийна, така и с обществото като цяло. За една относително голяма партия с постоянно присъствие в парламента, това означава присъствие във всички общини, значимо присъствие в областните и другите по-големи градове и немалък апарат в регионалните центрове. Това означава апарат от няколко хиляди човека, чиито конкурентни заплати за състоянието на пазара на труда изискват разход от 4-6 милиона лева годишно. Приемайки, че разходите за труд са около половината от общите разходи, това означава бюджет от около 12 милиона лева годишно.
Отделно, по време на предизборни кампании партиите правят ударни разходи, като най-скъпи са кампаниите за местни избори, след тях парламентарните, и най-евтини се очертава да бъдат кампаниите за Европейски парламент. Общо за един парламентарен цикъл тази разходи могат да се определят на няколко десетки милиона лева.
Резултатът от общата сметка е, че финансовите нужди на голяма и солидно представена партия в рамките на нормален четиригодишен цикъл са за около 20-25 милиона лева годишно, като те не са равномерно разпределени – в години с предизборни кампании те са значително по-големи, докато в години без кампании са нормално на половина на тази сума. В рамките на тази сума може да се разположи и публичното финансиране на партиите в двата възможни сценария за размера му – щедър и умерен.
Това означава, че цената за един спечелен глас на парламентарни избори в България е около 20-25 лева: една голяма партия с един милион избиратели „струва” минимум около 20 милиона лева годишно.
Тези числа може да ни звучат астрономически, но въпросът е какво става, ако тези пари се набавят единствено от легални и нелегални частни източници. Първо, тъй като частното финансиране у нас е предимно от големи корпоративни донори, стига се до зависимост на партията от представители на големия бизнес. Второ, тъй като сенчестия бизнес е най-заинтересуван да дава пари, той успешно навлиза в политиката. Трето, партиите не могат да развиват собствени кадри, нямат ресурс да правят програми и да инвестират в собствена идеология. Така че, те си набавят всичко това от най-евтиното, което пазарът предлага. Затова партийните програми започват да си приличат, идеологиите биват заменени с евтини PR продукти, експертите, които се ползват, обикновено имат слаба връзка с идеите на партията и работят по договор и на парче. И накрая, липсата на ресурс води партиите до сложни взаимоотношения и търговия с влияние с големите медии, които на практика започват да диктуват партийната мода. В една такава ситуация, партиите лесно се превръщат във виртуални организации – публичен образ без собствени идеи, членска маса, идеология и експертен екип. Всичко което те имат е взето под наем, като въртележката на наемателите е толкова ускорена, че става абсурдно дори да се говори за партийна система у нас.

2.1.2 Вариант 1: Щедро финансиране с общ фокус
При щедър сценарий, държавният бюджет осигурява на партиите около 75-80 % от общите им финансови нужди, включително текущи дейности и финансиране на предизборни кампании. Това означава около 15-20 милиона лева годишно за голяма партия. При вариант на финансиране с общ фокус, тези средства се предоставят на партията всяка година и тя ги харчи както намери за добре, но без на получава допълнително финансиране в изборни години.
От гледна точка на критерий за финансиране, необходимо е тази сума да бъде пресметната като левове за получен глас на избори. При приблизително милион гласа за голяма партия, това означава около 15-20 лева годишна субсидия за получен глас. В отношение с моментното състояние на икономиката, 20 лева са около 4 % от текущата средна месечна заплата в страната, според данните на НСИ.
Съотнасянето на критерия за бюджетна субсидия за партиите към средната, а не примерно към минималната заплата или към заплатите в обществения сектор, се дължи на факта, че минималната заплата и заплатите в обществения сектор се определят административно от управляващото мнозинство и ако държавната субсидия бъде определена като процент от нея се създава стимул за изкуствено надуване на минималната заплата, за да се получи по-голяма субсидия. Доколкото средната работна заплата зависи само косвено от законодателната и изпълнителната власт, подобен стимул отсъства, когато тя бива използвана за основа на критерия за публично финансиране на партиите.
Разбира се, и в този случай остава стимул да се оказва натиск от страна на партиите върху НСИ да публикува завишени данни, което още веднъж доказва значението на съществуването и фактическото прилагане на законовата рамка, регламентираща предпазването на НСИ от политически натиск.















Един критерий от 4 % от средната месечна заплата, или 0.33 % от средната годишна заплата в икономиката за бюджетна субсидия за получен глас на парламентарни избори създава и динамичност на получаваните от партиите публични средства, която следва комбинираната динамика на средната цена на труда в икономиката и на избирателната активност, като създава сериозен стимул у партиите да работят за повишена избирателна активност. В този смисъл, този критерий в голяма степен елиминира необходимостта сумите за партийно финансиране да се преразглеждат всяка година на законодателно ниво.
В случая с относително щедрото финансиране на партиите с публични средства стои въпросът с публичните възприятия за неговия размер. Ако публиката има негативно отношение към тази сума, то ползите от въвеждането на принципа на публичното финансиране могат да бъдат силно намалени и дори изцяло засенчени от вредите от евентуално засилване на недоверието и враждебността към политиците и оттам към държавата и нейното управление.

2.1.3 Вариант 2: Щедро финансиране с диференциран фокус
При щедър сценарий партиите получават всяка година по около 0.33 % от средната годишна заплата за получен глас. При диференциран фокус на финансирането те се разделят на две половини. Първата се отпуска редовно всяка година и служи изрично за покриване на текущи политически дейности и издръжка на партиите, докато втората се отпуска конкретно за предизборни кампании, т.е. няколко месеца преди датата на съответните избори, като сумите са различни за различните видове кампании – местни, национални и европейски.
Спрямо сценария на щедро финансиране с общ фокус, подходът с диференциран фокус има няколко плюса. Първо, текущото финансиране е два пъти по-малко, което ще създаде по-благоприятни обществени нагласи. Второ, задължително условие за получаване на половината от финансирането е активно участие на избори. Трето, този начин на финансиране гарантира, че партиите ще имат пари за кампании и съответно ще имат по-малък стимул да изпадат във финансова зависимост от донори в тази връзка. Това не е гарантирано в такава степен при варианта на общо финансиране, защото тогава партиите могат да изхарчат цялата си субсидия за текущи нужди и пак да им се налага при кампания да търсят финансиране от другаде.
Основният минус при този подход е необходимостта от надзор върху целевото изразходване на средствата. Ще бъде необходимо да се институционализира апарат, който да следи (включително да разследва) постоянно финансите на партиите, да разработи съответни критерии и стандарти, да налага съответни санкции. От една страна, това ще бъде скъпо, докато от друга неговата ефективност не е гарантирана. Този минус, обаче, може в значителна степен да бъде елиминиран като възражение срещу диференцирания сценарий, ако подобен апарат се създаде независимо от варианта на финансиране.
2.1.4 Вариант 3: Умерено публично финансиране на партиите
Вариантът на умерено публично финансиране на политическите партии означава изразходването на приблизително два пъти по-малко средства в сравнение с по-щедрия вариант. Това прави около 2 % от средната месечна заплата (при моментната ситуация на пазара на труда това е около 10 лв.) годишно за получен глас, което се сумира в случая на голяма добре представена партия до около 10-12 милиона лева годишно.
При подобно ниво на финансиране границите между варианти с общо и с диференцирано финансиране се размиват. В сравнение с вариантите на по-щедро финансиране умерената публична субсидия ще покрива значително по-малка част от бюджета на партиите и съответно в много по-малка степен ще елиминира необходимостта те да се финансират от други източници. При това положение, дори и да бъде наложена диференциация при изразходването на публични средства, основните нейни плюсове ще бъдат отслабени. При умерено финансиране евентуалните негативни обществени възприятия ще са притъпени независимо от това дали това финансиране е общо или диференцирано, стимулите за политическа активност са сравнително по-малки, а алтернативно финансиране остава същностно необходимо.
При това положение изводът е, че при избор на вариант с умерено финансиране на партиите, удачното решение е това финансиране да е общо и партиите сами да решават към какви дейности да го насочват.
При този вариант основните плюсове са по-малкото натоварване на бюджета и непораждането на негативна реакция в обществото към политическия елит.
Основните минуси са, че при този вариант фундаменталните цели на въвеждането на нов специализиран регламент за финансиране на политическите партии – намаляване на зависимостта им от донори със специфични интереси и увеличаване на стимулите им да обхващат при формулиране на политиките си интересите на по-широки части от обществото – ще бъдат постигнати в по-малка степен.

2.1.4 Схема за съфинансиране при част от субсидията и проектно финансиране Една по –усложнена формула за разпределение на държавната субсидия би могла да „награждава” не само електоралните партии, но и тези, които успяват да набират малки дарения и членски внос (което е индикатор за по-широка обществена подкрепа). Подходящ е немският модел, например, при който партиите получават държавно съфинансиране за всеки лев набран от малки дарения и членски вноски:










У нас част от държавната субсидия – между 10-20% - може да бъде разпределяна по този начин.
Тъй като в България партиите рядко отделят внимание на образование на кадри, изработване на детайлни програми и развиване на експертен капацитет, възможно е част от държавната субсидия – да речем 10% - да бъде заделена за проектно финансиране за развитието на програми в тази посока – програма за стипендии на студенти, създаване на изследователски звена, подготовка на детайлни програмни документи, семинари, обучение на членове и т.н. Съществуването на такива програми би подпомогнало преминаването на партиите от наемно-виртуален към по-земен и реален модус на съществуване.
Конкретни предложения по отношение на публичното финансиране:
- Годишната субсидия да покрива покрива около 50-75% от нормалните разходи на една политическа партия, която е минимум около 20 лева за всеки глас на парламентарни избори. През 2009 г. бе възприета формула на финансиране, която до голяма степен отговаря на изработените от нашата група критерии: Закон за политическите партии Чл. 27. (1) (Изм. - ДВ, бр. 73 от 2006 г., изм. - ДВ, бр. 6 от 2009 г.) Общата сума, предвидена за субсидиране на политическите партии и коалиции, се определя ежегодно в закона за държавния бюджет на Република България в зависимост от броя на получените действителни гласове на последните парламентарни избори, като за един получен глас се предвижда субсидия в размер 5 на сто от минималната работна заплата за страната за текущата календарна година.Тази формула – която води до 12 лева за получен глас - е добра за настоящия момент и не бива да се променя. Временни редукции на бюджетната субсидия от около 10% са допустими, по конюнктурни съображения;
- Схемата на разпределение на субсидията да се изработи така, че да не замразява партийната система и да стимулира събирането на членски внос и малките индивидуални дарения.
- Субсидия да получават и непредставени в парламента партии, но успели да наберат 0,5 -1% от гласовете на парламентарни и европейски избори;
- Субсидията се разпределя между партиите като се отчита: изборен резултат; членски внос, суми набрани от малки дарители. Държавата ‘добавя’ по един лев за всеки лев набран от малки дарения и членски внос;
- За да не се ощетяват малките партии, първите 100,000 гласа може да носят по-голяма финансова тежест – за тях партията може да получава повишена субсидия;
- Да се остави 10% от субсидията за проектно финансиране за изграждане на експертен потенциал и образователни програми за партиите.

2.2 Частно финансиране
С постановяването на правила за набиране на финансиране различно от бюджетната субсидия, е наложително да бъдат решени два основни проблема – как да се гарантира публичността на всяко дарение в реално време преди края на предизборната кампания и какви тавани за отделното индивидуално или корпоративно дарение магат да бъдат приети като разумни, при условие, че отговарят на условия, които са постановени в законите.
За да бъде предотвратен достъпа до политиката на „мръсни пари” е задължително общите правила за данъчна и търговска тайна да бъдат премахнати по отношение на дарения за предизборни кампании. Това ще направи възможно проследяването на историята на постъпващите в кампания пари, а също и да се правят разследвания от гледна точка на „възникването” на интереса на дарителя към подкрепа за една или друга политическа партия и легитимирането му като дейност в обществена полза.
Гражданските дарения могат да бъдат индивидуални и колективни. Индивидуален дарител може да бъде всеки гражданин, който няма данъчни задължения и няма влязла в сила присъда за финанасови злоупотреби. Спорен е въпросът какви да бъдат таваните на индивидуалните дарения. Постановяването на ниски тавани (примерно 100 или 200 лева) не отговаря на реалните значими различия в индивидуалните доходи. Прекомерно високите тавани (десетки хиляди левове)е психологически не съвдем приемливо. Най-приемливо би било установяването на подвижна граница – например дял от платения за предходната година ДОД от дарителя. Ако се определи таван от 10%, ще могат да бъдат съвместени дарения в широки граници. Освен този гъвкав таван, може да се предвиди и абсолчтен таван от, да речем 30,000 лева. Съществуването на един такъв таван ще ограничи възможностите за „рекетиране” на дарители от политически лица.
Важно е да се подчертае, че отговорността за спазване на правилата в тази част е на всеки индивидуален дарител. Санкциите трябва да бъдат индивидуални, т.е глоби, като даренията подлежат на връщане. Колективни дарители могат да бъдат първичните партийни организации на партиите, които по смисъла на предложените промени в Закона за партиите трябва да се регистрират. Колективни дарения са регламентирани дори в САЩ, където не съществуват първични партийни организации. Там се регистрират Political Action Committees (PACs), които по определен ред правят колективни дарения. Логично е да бъде постановен разумен таван на отделното колективно дарение. В противен случай колективните дарения ще се превърнат в елементарен начин за изпиране на незаконни доходи.
В модерните законодателства се насърчават индивидуалните малки приноси. Както стана вече дума, немското законодателство предвижда (в определени граници) „награждаване” на партии, които изпълнят изискването за набиране на малки индивидуални дарения, чрез допълнителна субсидия равна на сумата набраната от малки дарения (по смисъла на закона). Тъй като това е на практика финансовата връзка между гражданите и партиите, би било разумно допълнителната субсидия да бъде предназначена за развитие на тези връзки. Допълнителната субсидия може да бъде целево предназначена за програми за развитие на връзките на партиите с гражданското общество (семинари, проекти за гражданска просвета, секторно насочени програми, изследвания и подобни).
За корпоративните дарения могат да бъдат наложени ограничения свързани с данъчната изрядност на юридическото лице, местната му регистрация и надежността или неговата история на съществуване. Колкото до таваните за отделно дарение е добре те също да бъдат постановени като дял от платения от фирмата данък печалба за последната финансова година. Освен това може да съществува, както казахме, и абсолютен таван за дарения. Даренията, които нарушават изброените изисквания подлежат на връщане, а в случай, че дарителите нарушават законите за пране на пари се наказват по предвидения за това ред.
Забраната за корпоративно финансиране не би могла да бъде ефективна, защото най-вероятно ще доведе до практики, които ще я заобикалят. По-важно е да се създадат норми, които ще ограничат достъпа на незаконни пари, отколкото да се постанови забрана, която номинално и по-скоро лицемерно ще прокламира отсъствието на връзки между предприемачите и политиците, която в условията на пазарна икономиса не подлежат на отричане. Трябва да се има предвид, че България е страна с ниски доходи – основните пари за частно финансиране на партиите така или иначе идват от фирми, а не от частни лица. Една забрана за фирмено финансиране би довела просто до канализирането му през индивидуални дарители. Да не забравяме, че страните в които корпоративното финансиране е забранено обикновено имат голяма средна класа (САЩ и Франция) и в тях културата на дарителството е много развита (особено САЩ).
Открити остават два въпроса. Първият е необходимо ли е специфично законодателство, регламентиращо финансирането на предизборни кампании, т.е. отделянето на текущото годишно финансиране на партиите от това предназначено за предизборни кампании. Отговорът на този въпрос е по-скоро положителен, защото това е едно от условията за достатъчно точна оценка на изразходваните преди избори бюджети. Ако всеки регистриран кандидат или партия/коалиция е задължен да използва за целите на кампанията една сметка, оценките ще бъдат достатъчно надеждни. Вторият въпрос е на коя институция ще бъде възложено да контролира бюджетите на предизборните щабове. Най-просто е това да бъде изборната администрация, която съответно трябва да бъде нормативно и материално подготвена, за да може да извърши подобна дейност.
Ще се наложат следните промени в законодателството: (1) По-ранно назначаване на изборна администрация или създаването на постоянна структура в нейните рамки, която технически да подготви дейността; (2) По-ранна регистрация на партиите, коалициите и кандидатите, за да има достатъчно време за развитие на компанията по набиране на средства в предизборните фондове; (3) Прекратяване на фондонабирането преди края на предизборната на кампания.
Ако подобен подход намери достатъчна подкрепа е неизбежно да бъде написан специален закон или нова глава в изборния закон, която да създаде новите правила.
Конкретни предложения по отношение на частното финансиране:
• Да се преосмисли забраната на корпоративни дарения. (Закон за политическите партии Чл. 24. (Изм. - ДВ, бр. 6 от 2009 г.) Политическите партии не могат да получават: ...2. средства от юридически лица и от еднолични търговци; Тази забрана едва ли ще се окаже ефективна в дългосрочен план и ще доведе до нови форми на заобикаляне, както и на проблеми с прозрачността.
• Единна сметка за политическите партии. Това е инструмент, който улеснява контрола на партийните финанси. Той не води автоматично до по-голяма прозрачност, обаче – например, единната сметка функционира в Русия от средата на 90те години на миналия век.
• Публичен постоянен електронен регистър за дарители: постоянен, единен регистър на частните донори на партиите – физически и юридически лица, базиран в интернет. Важното е този регистър да дава лесен достъп на гражданите до името и размера на дарението на всеки донор (за дарения над 100 лева). Регистърът трябва да има търсачка и да е в състояние да обобщава информация по предварително зададени категории.
• Релативен таван на даренията набирани от партиите: Вместо да се въвежда забрана за корпоративните дарения, по-удачно би било да се въведе т.нар. релативен таван на частните дарения. Партиите да не могат да набират частни дарения (на годишна база), които надхвърлят годишната субсидия за най-голямата парламентарна партия. Един такъв гъвкав таван би осигурявал състезателност, без да свежда политическата надпревара до корпоративна подкрепа за дадена партия. Същевременно, по-високият таван за частни дарения ще стимулира партиите да извадят своите донори на светло.
• Ограничения на даренията като процент от платени данъци.
• Наред с „гъвкавите” ограничения предложени по-горе, може да има и абсолютен таван от да речем 10,000 лева или подобна сума (в този смисъл настоящата уредба на чл. 23 (2) от Закона за политическите партии е удачна);
• Да се прецизира дефиницията на дарение, така че да обхваща и различните форми на нефинансови дарения.

2.4 Външен фактически контрол
Промените през 2009 г. увеличиха значително прерогативите на Сметната палата. Към Закона за политическите партии бе прибавена отделна глава, която разшири значително възможностите й за фактически контрол, а не само документални проверки. Виж специално следните разпоредби:
Чл. 35. (Изм. - ДВ, бр. 6 от 2009 г.) (1) В 6-месечен срок от изтичането на срока за получаване на годишните финансови отчети Сметната палата извършва одит за съответствие с изискванията на този закон и на Закона за счетоводството на финансовата дейност, приходите, разходите и управлението на предоставеното имущество на политическите партии, които през предходната година са:
1. получавали държавна субсидия;
2. ползвали предоставени им помещения - държавна или общинска собственост;
3. участвали в избори, ако такива са провеждани.
(2) При извършване на одита по ал. 1 органите на Сметната палата имат право:
1. на свободен достъп до служебните помещения и до всички документи, отчети, активи и пасиви, свързани с финансовата дейност на политическите партии;
2. да изискват в определени от тях срокове справки, заверени копия от документи и друга информация във връзка с извършването на одитите, включително на електронен носител;
3. да изискват устни и писмени обяснения от длъжностни лица, включително от бивши длъжностни лица, по факти, които са констатирани при одитите, както и по въпроси, които са свързани с тяхната дейност;
4. да изискват справки, заверени копия от документи и друга информация от физически лица, юридически лица и еднолични търговци извън съответната политическа партия, свързани с възможни случаи на незаконна дейност;
5. да изискват и да получават информация от всички органи в страната, както и достъп до базите им от данни във връзка с изпълнение на одита.
(3) При отказ за предоставяне на информация по ал. 2, т. 4 председателят на Сметната палата има право да издаде заповед за извършване на проверка на юридическото лице или на едноличния търговец във връзка с отказаната информация. При възпрепятстване на проверката от юридическото лице или от едноличния търговец Сметната палата сезира органите на прокуратурата.
(4) Събраните писмени доказателства при проверката по ал. 3 са неразделна част от документацията за извършения одит.
Чл. 35а. (Нов - ДВ, бр. 6 от 2009 г.) (1) След изтичането на срока по чл. 34, ал. 6 органите на Националната агенция за приходите извършват действия по компетентност по реда на глава петнадесета от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс по отношение на политическите партии, които получават държавна субсидия и които не са подали в срок отчетите си пред Сметната палата.
(2) Националната агенция за приходите извършва действията по ал. 1 в сроковете по чл. 114, ал. 1 и 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
(3) След изтичането на сроковете по ал. 2 изпълнителният директор на Националната агенция за приходите изпраща на Сметната палата информация за предприетите от нея действия, включително за издадените ревизионни актове.
(4) Сметната палата публикува на интернет страницата си доклада от одита по чл. 35, ал. 1 и получената информация от Националната агенция за приходите в срок до един месец от приемането на доклада, съответно получаването на информацията по ал. 3.

Дори и след тези промени, обаче, нито един държавен орган към момента не се занимава с мониторинг на конкретните разходи на партии и кандидати по време на кампании. Например, ако мероприятие на партия директно бъде покрито от трето лице, ако партия получи от донор мобилни телефони, бил-бордове или автомобили, на практика няма орган, който да провери дали тя е включила тези ресурси в своите отчети. Тази липса размива и абезсилва контрола на финансирането на партиите просто театър за медии и избиратели.
Необходимо е да се създаде орган на външен контрол, който да има прерогативи и ресурси да извършва фактически проверки и разследвания, на базата на които да налага глоби, а при престъпления, да може бързо и ефикасно да отнася случаите до прокуратурата. Сметната палата изглежда не е подходящото място за разполагане на такова звено за мониторинг, поради основно документалния и последващ характер на нейната работа. В много страни по света постоянно действащи избирателни комисии изпълняват такива функции – може би този модел ще е най-удачен и у нас. Важно е тези комисии да са независими от партиите от мнозинството, за да не се стигне до политически злоупотреби спрямо опозицията. Има модели, като френския и португалския, например, при които и съдебната система е включена в контрола на партийното финансиране – може и у нас да се помисли за такъв вариант. Особен случай ни предлагат Литва и Латвия, където специални антикорупционни агенции с разследващи функции са натоварени с този контрол.

• Да се създаде отдел за мониторинг на реални разходи на партии и кандидати по време на кампании. Този отдел би могъл да бъде към избирателните комисии. При съмнения за нарушение, този отдел ще има задължението да сезира Сметната палата или прокуратурата (в зависимост от характера на нарушението). Отделът трябва да може да изисква документи, да може да привиква партийни служители за изясняване и обяснения, да може да налага глоби.
• Отделът за мониторинг да изработва цялостен доклад за всяка кампания, даващ сведения за нейната реална цена, разходите на отделните партии и кандидати, съблюдаването на закона от всяка партия. Този доклад да бъде взет под внимание при одитната дейност на Сметната палата.;
• Да се въведат санкции, обвързани със загуба на субсидия и загуба на депутатски места в определен регион при особено големи нарушения на изборното законодателство.







2.5 Медиен достъп
Няма съмнение, че поне 20% от разходите по една предизборна кампания са за политическа реклама и PR в медиите, ползване на PR услуги и социологически изследвания. Около този елемент от кампанията през последните години се натрупаха ред лоши практики:
- непрозрачни финансови трансфери по посока от партии към медии, PR агенции и консултанти, социологически агенции;
- непрозрачни форми на „дарителство” към партии под формата на платени от трети лица или дарени услуги;
- изместване на предизборна активност и разходи и извън (т.е. преди) що-годе регулирания период на самата предизборна кампания;
- все по-активното използване на черния PR и неговите основни агенти - жълтата преса и анонимната журналистика, които са извън правна и етична регулация.

Естествено, разходите и приходите на партиите по подобни практики няма да се появят в техните финансови отчети след края на изборния процес. Една част от това скрито измерение остава такова поради крайно нерелевантни на реалностите лимити за допустимите разходи по едни парламентарни или други избори (2-3 млн. лв.).
Допускаме, че ако тази стойност се доближи до пазарната цена на участието в избори, част от скритите разходи ще излязат на светло. Допускаме също, че част от лошите практики биха били ограничени, ако медиите, PR и социологическите агенции разработят и/ или спазват етичните си кодекси за участие в изборен процес (при все, че оптимизмът ми е минимален).
От идеите в публичното пространство определени надежди у някои буди предложението да се създаде публичен регистър за PR и социологическите агенции, с които всяка една партия работи по време на избори. Навярно партиите ще склонят да направят публични част от тези си партньорства, но няма никакви пречки тази част да се минимализира за сметка на значително по-голяма невидима част.
Изключително трудно е да се осигури еднакво благоприятна медийна среда за всички партии. Партийно пристрастните медии (TV или преса) или влиятелни журналисти не могат да бъдат лишени от свободата на словото, нито от свободата да продават услугите си на отдавна функциониращия пазар, където партии и политици са сред основните клиенти.

Конкретни предложения по отношение на медиите:
• Да се повиши лимитът за допустими разходи в изборна кампания, като по този начин се стимулират партиите да излязат на светло.
• Специален етически кодекс за медии по време на кампания.
• Да се обмисли и възможността за забрана за закупуване на ефирно време в радиа и телевизии.
• Не повече средства от 10-20% от годишната субсидия на най-голямата партия да може да бъде изхарчена за политическа реклама в национални телевизии (и радиа).
• Алтернативното предложение е държавата да закупува с 10-20% от общата субсидия за политическите партии медиен пакет, който след това да разпределя между партиите.

3. Заключение
В заключение трябва да се подчертае отново, че реформата на партийните финанси не може да бъде третирана като еднократен акт. На първо място, промяната на Закона за политическите партии няма да бъде достатъчна за реализацията на предложените идеи. Необходимо е да се проведе по-мащабна реформа, която да засегне и избирателното законодателство, нормативната рамка на Сметната палата и т.н. На второ място, необходим е един постоянен мониторинг на ефектите от новото законодателство. Партийните финанси са динамична област, в която действащите лица бързо откриват начини за адаптиране, а понякога и заобикаляне на съществуващото законодателство. Затова е неодбходимо то периодично да се преосмисля. За да е възможен и ефективен един такъв процес, нужно е в него да участва независим от политическите партии орган (като предлаганата независима контролна комисия). Също така, трябва да се активизира и гражданското общество, което да помага на един такъв орган с мониторингови проекти по спазването на нормативната рамка. Не на последно място, политическите партии би трябвало да преразгледат и своята вътрешна политика и да да създадат повече гаранции за прозрачност в тази област. Един такъв комплексен подход със сигурност би имал по-големи шансове за успех в реформата на политическото финансиране.
Обмисляният в момента избирателен кодекс е подходящ повод за една подновена дискусия по принципите на политическото финансиране. Доверието на гражданите в политическите партии зависи от честността и прозрачността на политическите пари. Разгледаните в този доклад предложения целят укрепването на демокрацията в България, чрез рационализиране на механизмите на партийно финансиране.

Докладът е публикуван като прикачен файл на страниците на в-к "Култура"

Няма коментари:

Публикуване на коментар